谢惠鹏副主席的综合发言(2004)
谢惠鹏

  各位常委、各位同志：
我受主席会议的委托，就本次常委会举行的关于加快汕头市城镇化进程，促进农村经济社会发展的专题议政做一个中心发言。
   一、汕头市城镇化工作现状及存在的主要问题
   （一）现状
   改革开放以来，随着汕头市城镇经济社会的迅速发展，城镇化水平有较明显的提高，2003年，按照户籍人口统计（非农业人口），汕头市城镇化水平为35.1%。城镇产业结构得到调整，第一、二、三产业生产总值分别占国内生产总值的8.9%、49.2%和41.9%；非农产业占农村社会总产值87%；2003年乡镇企业累计完成总产值673. 74亿元；农村劳动力逐渐向二、三产业转移，全市农村劳动力中，就地就业于非农业（即二、三产业）51.55万人，劳务输出20.39万人，分别占农村劳动力总数的33 .64%、13.3%；全市乡镇企业2.6万家，吸纳了全市16%的农业人口。城镇数量增加，规模扩大，部分基础设施和镇区环境得到改善，建制镇以上城镇共有36个，人口总数340.12万人，基本形成了以汕头经济特区为龙头，南澳为前沿，潮阳和潮南、澄海为两翼的城镇群布局体系，涌现出峡山、和平、两英、莲下、外砂等一批工业化、城镇化和农业产业化水平较高的城镇。
   汕头市城镇化水平虽不断提高，但进展缓慢，尚不适应国民经济和社会发展的需要。对照省内先进地区城镇化水平以及省委、省政府的要求，有较大差距。
   （二）汕头市推进城镇化进程中存在的主要问题
   1．工业化水平不高，带动力不强，农村经济社会发展缓慢
   工业化是推进汕头市城镇化的前提和根本动力，城镇发展的水平直接受制于经济发展的水平。没有工业化，农村经济社会难以全面发展，城镇化进程难以加快。近十年来汕头市工业化进程不快，工业基础薄弱、层次低的状况没有得到改变，特别是改革开放以来蓬勃发展，直接带动农村经济发展的乡镇企业，近年来由于各种原因的制约和宏观经济紧缩，结构调整，面临从粗放经营向集约经营的调整，发展速度放慢，效益下滑，使农村经济发展缓慢，农村剩余劳动力难以向二、三产业转移，农民增收困难；农村各级财政收入减少，无力投资城镇各项建设，直接影响城镇化的发展。
   2．认识不足，重视不够，尚未形成合力
   一些部门和领导干部对城镇化的内涵、目的，以及当前加快汕头市城镇化的重要战略意义的认识不够全面和深刻；对实施城镇化战略重视不够，指导思想不明确，在把握城镇化客观规律上存在偏差，与科学发展观的要求差距较大。各级、各部门自上而下尚未形成推进城镇化的合力。
   3．规划滞后，区域城镇体系发展不尽合理
   规划是城镇化的灵魂，是实施城镇经济社会发展战略的首要环节，决定城镇发展的水平、速度和质量。目前汕头市尚未形成完整协调的规划体系。一些区、镇缺乏科学规划。城镇空间布局过于集中，基本沿324国道分布；城镇等级结构不合理，缺少一批中小城市；城镇区位功能不突出，产业同构，城镇间缺少分工合作，互补性和协调性差；农村工业企业布局无序，遍地开花；市政基础设施和生活服务设施不配套或共享性差。各类规划之间互不衔接，有的存在较大的矛盾，特别是土地利用总体规划和城镇总体规划关系长期未能理顺。缺少规划的区域协调机制，造成重复建设、资源浪费。规划报批、审核、定案工作机制未能得到理顺，使规划工作滞后。规划权威性不强，实施监督不力，随意改变规划，违反规划占地建设等现象时有发生。
   4．管理体制改革缓慢，有关法规、政策不完善 城镇化工作是一项复杂的社会系统工程，必然涉及到方方面面的政策和体制。由于各种原因，目前汕头市对推进城镇化进程缺乏通盘的制度考虑，对上级一些有利于城镇化建设的政策未能及时贯彻落实，许多现行的政策和长期沿袭下来的体制都未能与城镇化建设的要求相适应，给城镇化建设造成很大的束缚。如土地管理制度制约了土地资源的合理利用，投融资体制制约了城镇建设资金的筹集，户籍制度限制了人口合理流动等等。
   5．中心镇的集聚和辐射功能不强
   中心镇是推进城镇化进程的主力军，只有进一步发挥中心镇的规模效益和服务功能，才能带动全市城镇化的发展。汕头市12个中心镇镇域面积为563平方公里，镇域总人口130万人，分别约占全市总面积和总人口的27%，经济总量约占全市GDP的五分之一。但在中心镇发展中仍存在经济基础薄弱、政策扶持不足、定位不很明确、规划建设滞后、综合服务功能不强、各中心镇发展不平衡等问题和不足。在近期全省中心镇评比中，汕头市排名仅列17位。
   6．土地和水资源短缺,农村环境受到不同程度的污染
   一方面，汕头市人多地少，人均土地占有量较少，而且由于历史原因，汕头市耕地保有量大，据规划与国土资源局反映，全市耕地面积83.84万亩，其中农田保护区面积高达76.66万亩，部分农田保护区分散，制约建设用地的集约有序发展，使建设用地更为紧缺。同时也存在土地浪费现象，如一些土地被“圈”后却长期闲置，农村建房模式多以单家独院式为主，出现“城中村”、“园中村”、“空心村”等等。
另一方面，汕头市水资源也相当紧缺，有的属水质性缺水，有的属资源性缺水。由于缺乏区域的协调保护机制，韩江、榕江、练江等流经本地的主要河流均受到不同程度的污染，影响了水资源的开发利用。
   此外汕头市农村普遍存在环境污染问题，部分村镇生态环境遭到破坏，污水横流、垃圾围村的现象十分突出。
   二、加快汕头市城镇化进程，促进农村经济社会发展若干问题的对策思路和建议
   党的十六大指出：“农村富余劳动力向非农业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势，要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”因此，推进汕头市城镇化进程，加快农村经济社会发展，从根本上逐步解决“三农”问题，是贯彻落实党的十六大、十六届三中全会和省委九届四次会议、汕头市第八次党代会精神的重大战略，也是汕头市行政区域调整后新一轮发展的载体和突破口。当前汕头们要找准主要矛盾和问题，抓住关键、突出重点，打好基础，放眼长远，积极稳妥地推进城镇化进程。
   （一）切实加强领导，确保推进城镇化建设，促进农村经济社会发展各项工作落到实处
   1．各级党委、政府要高度重视，把推进城镇化工作摆上重要议事日程，加强宏观调控和指导力度。动员各级党委、政府、各部门和社会各方面的力量，形成合力，稳步推进。
   2．进一步贯彻落实省委、省政府《广东省城镇化发展纲要》、《关于推进城镇化的若干政策意见》（粤发〔2004〕7号文件）的精神。市各级推进城镇化工作领导协调机构及办事机构的工作职责要尽快到位，对汕头市推进城镇化工作的重大问题开展调研。市党政领导和分管领导要亲自抓好试点，总结推广试点经验，指导全市城镇化工作。
   3．切实抓好各级干部的培训，提高对城镇化内涵、重大战略意义的认识，进一步增强各级领导干部的城镇化意识；加强宣传，促进全社会对城镇化问题的关注和支持，动员全社会力量参与城镇化工作，共同营造加快汕头市城镇化进程，促进农村经济社会发展的良好氛围。
   4．要准确把握和遵循城镇化的客观规律。以全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的要求统揽全局。要明确工业化是城镇化的根本动力和基础，是城镇化不可逾越的必要阶段；明确当前面临的主要问题是如何从以外延扩张为主的粗放式发展向以内涵增长式为主的集约式发展转变。要树立正确的政绩观，求真务实，防止贪大求全、急于求成或畏难不作为的倾向，切忌“一阵风”或“一刀切”。树立战略意识、机遇意识、全局意识、创新意识、动态管理意识，抓住工作重点，处理好城镇化进程中的各种矛盾关系。
   珠三角地区各级党委和政府都非常重视城镇化工作，并把农村工业化、城镇化和农业产业化建设作为解决“三农”问题的重要途径，切实加强领导。佛山市、区、镇三级成立了农村工作领导小组，在党委和政府的统一领导下，组织协调农村工作，领导小组办公室挂靠在党委办公室，具体负责“三化”的协调工作。基于城镇化在“三化”建设中具有综合性功能，是工业化和农业产业化的重要载体，故此，珠三角各级党委、政府都把城镇化工作作为“三化”建设的重中之重，充分加以重视。省委常委、佛山市委书记黄龙云不仅非常重视城镇化工作，而且还亲力亲为，抓南海区平洲镇旧城改造和三水区白泥镇农民公寓建设试点工作，以此来推动全市城镇化、城市化进程。
   （二）深化改革，大胆创新，创造良好的制度环境
   要加快城镇化进程，就必须从实际出发，对那些不适应城镇化发展的过时、僵化的体制、机制、政策，大胆改革创新。当前汕头市应组织有关部门、专家深入调研，吸取本地及外地城镇化的经验教训，在省委、省政府有关文件精神的指导下，结合汕头实际，制定出台加快汕头市城镇化的有关决定，明确指导思想。围绕发展目标、发展任务和政策方向，制定有关规划、产业布局、土地、投融资、户籍、就业和社会保障等一系列配套政策。借鉴佛山市的经验做法，从汕头市的实际出发，在深入调查研究、充分征询意见和反复论证的基础上，尽快出台汕头市委、市政府《关于进一步推进汕头市城镇化进程的决定》和《汕头市城镇化发展纲要》，以及《汕头市人民政府关于户籍管理制度改革的决定》、《汕头市实行城乡户籍统一管理后计划生育工作的若干规定》、《汕头市深化征地制度改革的意见》、《汕头市建立农村富余劳动力培训和就业引导机制的实施意见》、《汕头市建立全征地农村居民基本养老保险补贴制度的实施意见》、《汕头市建立农村居民基本医疗保险制度的实施意见》、《汕头市建立和完善农村居民社会救助体系的实施意见》、《汕头市农业龙头企业认定和奖励的试行办法》等配套文件，为汕头市深化改革，促进城镇化和农村经济社会的发展提供强有力的制度保障。
   要针对汕头市各区域城镇化发展不平衡的情况，加强分类指导，注意政策的针对性、可操作性。有的政策可在条件较成熟的地区先试点，取得经验，再以点带面，逐步推广。
   （三）规划先行，强化规划的整体性和权威性
   1．尽快编制近中期区镇总体规划、详细规划、专项规划等各层次、各类规划。规划要明确目标，整合资源，发挥优势，突出重点，找准功能定位。根据区域经济社会发展的情况，适当调整发展思路，科学修编规划。要健全城乡规划管理机构，把城乡规划编制和管理的经费纳入公共财政预算，切实予以保证。要理顺体制，做好规划报批、审核、定案工作。
   2．要加强规划的整体性、协调性。对规划体系进行高度整合，建立健全城乡规划协调机制，对总体规划、详细规划、专项规划，以及工业园区、风景区、社区等自成体系的各类规划，要建立清晰的层次关系，小规划服从大规划，突出总体规划的统领地位；各类规划之间也要相互协调，从而建立层次分明、边界清晰、衔接协调的规划体系。
   3．要保证规划的科学性、权威性，建立对规划实施的有效监督机制。应尽快成立由党政领导、政府部门代表、专家学者和社会人士参加的规划委员会，承担规划的综合决策与协调、监督，实现规划决策权和执行权的分离，全面引入公众参与机制；逐步实行各级城镇重点开发和保护地段的控制性详细规划报上一级政府规划行政主管部门审查、备案和规划重大决策追究制度；逐步推行控制性详细规划的法定化制度。
   （四）培育壮大特色产业，引导产业集聚，提高综合效益
   城镇化的过程是产业集聚的过程。只有加快产业集聚，才能带动城市要素的集聚，带动城镇发展从粗放式向集约式的转变，提高综合效益，增强发展后劲，促进经济社会全面发展。当前，要以工业园区、重大工业项目、特色产业基地、专业市场、农业产业化的发展等带动产业集聚。
   1．要强化工业经济重心，发展园区经济。工业化是城镇化的根本动力，城镇化是工业化的必然结果和载体。园区经济是支撑城镇化建设的重要力量，工业园区是城镇建设的重要组成部分。要把工业园区的建设纳入城镇、城市建设的统一部署，并作为城镇、城市的一大功能区来考虑。要以优惠条件引导推动产业关联度高的工业企业有序地向各级、各类工业园区集聚，形成集约化生产、规模化经营、簇群化发展的新型工业格局。工业园区要突出主导产业，强化功能布局，创造园区品牌。要积极引进重大工业项目入园，带动相关产业集群发展；承接珠三角等地区的产业转移，适当引进劳动密集型企业，增加就业机会。建立多渠道、多层次、多形式的园区建设投资体制，采取公办民助、民办公助、公企共建和吸收外资、民资参与等形式，加快园区开发建设。园区的配套服务设施，实行集约化建设、产业化经营、商业化运作、企业化管理、社会化服务，提高管理和服务水平。要妥善处理企业入园区的利益分配问题，合理规范园区建设方和新项目引资方的利益分配。
   2．要以市场为导向，根据各区域资源、区位、产业和经济结构特点，培育具有区域特色优势的主导产业。要加强规划，推进特色产业基地建设，发展“一村一品”、“一镇一支柱”，作好协调和配套，形成产业板块，培育和发展区域经济品牌。
   3．要在特色产业发展较好的城镇，建设专业市场。如在澄海区建设工艺玩具市场，在潮阳、潮南区建设纺织服装、音像制品、化妆品等专业市场。同时以特色产业为依托，办好短期或长期的专业会展。
   4．要进一步贯彻落实《中共汕头市委关于贯彻〈中共广东省委关于大力推进农业产业化经营的决定〉的实施意见》以及市人民政府常务会议通过《关于进一步落实扶持农业龙头企业优惠政策，促进农业产业化经营的意见》，加大扶持力度，落实优惠政策，培育和壮大农业龙头企业，促进土地等向农业龙头企业集聚，加快农业剩余劳动力的转移；积极发展农产品加工与流通业，拉长产业链条，提高农业产业化经营水平。
   （五）以加快中心镇发展为切入点，加速推进城镇化进程
   1．根据省政府《关于加快中心镇发展的意见》（粤府〔2003〕 57号文件）的精神，结合汕头市的实际，尽快制定出台相关的实施办法，落实对中心镇的培植、扶持政策。
   2．为更好发挥中心镇的作用，结合汕头市行政区域调整的实际情况，向省申报要求增加中心镇个数并适度调整中心镇的布局，按照责权利相统一的原则，赋予中心镇一定的经济管理权限。引导、鼓励资金、技术、劳动力等生产要素向中心镇集聚，形成规模效益，增强辐射带动作用，提升中心镇在区域发展的主导地位。要针对各中心镇的实际情况，分类指导，促进全面发展。
   3．要抓好中心镇规划修编。按照《广东省中心镇规划指引》的要求，从实际出发，按照相对集中、资源优化配置和保护生态环境的原则，重点统一规划住宅区、工业区和农田保护区，解决好中心镇与周边村镇基础设施和公共设施的共建、共享问题。要确保修编资金的落实。除了争取省财政的补助外，各区县、镇要按规定足额投入配套资金。
   （六）树立城镇建设经营新理念，加快基础设施、公用设施建设
   1．建立投融资新体制，运用市场机制，拓宽融资渠道，鼓励和引导多元化、社会化投资，参与城镇基础设施、公用设施建设，形成“政府引导、社会参与、市场运作”的城市建设新格局。抓紧组织实施汕头市《关于鼓励投资城市基础设施和公用设施的通知》，加快实行政府可支配资源的有偿使用和产业化开发，实行投资主体招标制，营造公平、公开、高效竞争的环境。允许社会资金、外国资本采取独资、合资、合作、BOT（建设—经营—转让）、TOT（转让—经营—转让）、BLT（建设—租赁—转让）等多种形式，参与城镇基础设施和公共服务设施的建设和运营。大力推行特许经营权制度，全面放开市政公用工程和设施的设计、施工、材料设备供应以及设施维护、绿化养护、道路保洁等市场，通过公开招标的方式选择市政公用产品和服务的经营者。
   当前要切实做好潮南区两英、峡山和潮阳区棉城三个污水处理厂的筹建工作，借鉴佛山市的经验做法，用建设经营城镇的新理念，把三个污水处理厂的建设经营权推向市场，向社会公开招标筹措建设资金，加快三个污水处理厂的建设步伐。
   2．改变汕头市长期以来在基础设施建设和城市管理方面执行的“一城两制”政策。作为汕头市中心城区之一的濠江区的基础设施建设、城市管理和市政维护应由市统一筹划负责。应建设完善中心城区城乡结合部（如鮀浦、歧山等）的市政配套设施。
   （七）合理开发利用土地资源，千方百计解决土地供需矛盾
   1．建立有利于合理开发利用土地资源的土地管理使用制度。一是盘活现有土地存量，依法收回闲置土地，鼓励集约利用；在用地指标分配和用地审批上实行政策倾斜，通过置换等手段促进建设用地尤其是工业用地由农村向城镇集聚，由一般城镇向中心城镇集聚。二是改革宅基地分配制度，在城乡结合部和中心镇规划范围内的地区，逐步取消农民宅基地分配，推进农民公寓建设。把农民公寓建设纳入城镇建设规划，使农民公寓成为新型的居民住宅小区，并对农民公寓建设给予政策优惠，确权发证手续从简，收费合理。允许农民公寓在一定年限和补交地价款后进入市场。三是按照依法、自愿、有偿的原则，推进土地承包经营权流转，发展规模经营。试行土地使用权资本化、集体土地股本化。四是维护农民权益，做好征地补偿、失地农民就业安置等工作。
   2．积极稳妥推进“城中村”改造。要把“城中村”改造列入城镇、城市旧城区改造规划，拓宽“城中村”改造的思路，采取以“时间换空间”、“货币换空间”、“空间换空间”等办法，积极稳妥推进“城中村”改造。一是对“城中村”进行调查分类，采取不同的政策措施，对规划比较好的予以保留，并改造成相对独立的居民小区；对于还没有被城市包围的，应纳入城市规划，取消单门独户的用地供给，引导农民入住农民公寓；对问题比较多的“城中村”则下决心成片彻底改造。二是对要彻底改造的“城中村”，通过招投标将这些土地的使用权授予中标公司，由该公司根据总体规划的具体要求，自筹资金按高标准、高起点进行建设，政府给予一定优惠政策扶持。
   3．调整优化空间布局，按照“自然村向中心村，一般镇向中心镇”撤并原则，对区域面积小、人口少，城镇化水平低，经济实力弱的乡镇予以撤并。打破行政界限，促进区域基础设施的共建、共享，减少重复建设，节约土地资源。
   （八）加强农村环境治理和保护，促进可持续发展
   1．制定落实政府任期环境保护和生态建设责任制，建立各级政府和职能部门执法责任追究制度。应在现有的政府任期环境保护目标责任制的基础上，增加生态保护目标，并细化到乡镇一级。将环保指标纳入城镇建制的指标体系，促进新建城镇加强环境保护。
   2．明确村镇环境管理执法主体，理顺管理体制。除了农业生产中的环境管理职能归口农业行政主管部门外，村镇的其他环境管理职能仍对口环境保护行政主管部门。健全镇级环保机构，不断提高专职环保人员的素质。
   3．开展村镇环境综合整治，全面加快城镇污水和垃圾处理设施建设。目前尚无能力建设的城镇，在城镇规划中要留足设施建设用地，实行管网建设与城镇建设同步。
   4．建立水资源污染治理的区域协调机制，成立相应机构，强化流域水资源统一管理，采用协商办法，实现多样化的利益补偿机制。
   常委们、同志们，加快市城镇化进程，促进农村经济社会发展，事关汕头市现代化发展全局，是汕头市现阶段经济社会发展的重大战略。让汕头们以“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六届三中全会和省委九届四次全会、市八次党代会精神，抓住当前有利的时机，团结一致，开拓进取，扎实工作，全力加快全市城镇化进程，促进农村经济社会发展，为全面建设小康社会，率先基本实现社会主义现代化作出新的贡献。