苏耀光

    俗话说，“天有不测风云，人有旦夕祸福”。当前，我国正处于制度创新、体制转轨、经济转型，全方位融入全球经济一体化，致力于全面建设小康社会、和谐社会的进程中。在这个时期，自然灾害频繁、安全事故不断，各种突发性事件屡屡发生，加上国际恐怖势力、强权政治正在对和平崛起的中国虎视眈眈，公共危机将不可避免地随时发生。如何做到安而不忘危，治而不忘乱，存而不忘亡，积极防范和有效应对公共危机事件，已成为政府必须认真面对的重要课题。
    公共危机，是指一个事件突然发生并对大众正常的生产、生活乃至生命财产安全构成威胁的状态。公共危机具有发展的突发性、后果的严重性、波及的广泛性和公共舆论的关注性等特点。引发危机的因素，既有不可抗拒力引起的自然灾害，又有管理失误造成的安全事故，也有经济管理失当造成的经济、金融危机，也有因社会矛盾引发的宗族械斗、群体性突发事件造成的危机。努力提高政府对公共危机的预见能力和危机发生的救治能力，及时、有效地化危机，恢复社会秩序，保持人们正常生产、生活秩序，促进经济社会和谐健康发展，增强公共对政府的信任，是政府管理公共危机的题中之义。结合日常工作实践，探索进一步加强政府公共危机管理，我认为，必须注意三个问题：

一、公共危机管理切忌疏于防范

???? 西方学者提出的危机燃烧理论指出，社会系统从井然有序到杂乱无序，乃至最终爆发重大突发性危机事件，实质上是一个从量变到质变的过程，当形成危机的因素积累到一定程度，在“导火线”作用之下，危机即会发生。公共危机的发生表面上看是偶然因素所引起，其实却是必然的结果。任何公共危机在发生前都有一些前兆，有一些蛛丝马迹，只是有的特征明显，有的不甚明显。在日常工作中，人们往往对危机发生后的应急处置极为重视，而对危机的发生疏于防范，一旦危机来临，惊惶失措，手忙脚乱，以至酿成大祸。这个理论告诫我们，防范和避免危机的发生，是最节省成本和最有效的危机管理。危机管理的核心在于平时，在于预防，在于防微杜渐，而不在发生危机之后的力挽狂澜。对于一个领导者来说，善于发现并尽早消除危机诱因，建立、完善危机预警系统，加强对外部环境变化的监测，改善内部管理，从源头上消除危机可能造成的危害，是至关重要的。加强公共危机的防范管理，从深层次分析，必须纠正和克服三个方面的问题：
    1、必须坚决纠正侥幸心理。近年来，汕头的民营企业相继发生若干起重大火灾事故，有的还造成人员群死群伤。作为消防安全责任主体的企业主而言，并不是没有意识到发生火灾将会造成的严重后果，但他们平时看到的听到的火灾事故，都发生在别人身上，似乎自己运气好，与己无关，存在极大的侥幸心理。对企业内部管理混乱，安全生产措施和消防设施不到位等问题熟视无睹，不及时组织整改，不落实安全措施。同时，平常缺乏长效管理机制，缺乏对企业管理人员和员工的防火、灭火、逃生自救教育和培训。一旦发生火灾，措手不及，造成群死群伤。作为消防安全监督管理主体的执法、监督部门而言，也存在严重的侥幸心理，疏于监管。分析若干起火灾事故在管理上的漏洞，不难看出，企业的不少建筑工程、项目不报建，不领取施工证，不按消防安全的标准施工，不经消防验审核准就擅自投产经营。而一些执法监督部门管理失之于宽，使建筑工程和项目从投产经营之日起，就潜伏着严重的安全问题。一些执法监督管理人员对消防安全疏于防范，甚至失职渎职的行为，与企业存在侥幸心理疏于安全管理两大因素合并起来，其必然结果，就是火灾事故的发生。针对这些问题，加强对公共危机的防范管理，必须切实加强三方面工作：一是强化消防安全的责任意识，加大责任追究力度。对单位和企业主，要强化安全的责任主体意识。消防安全涉及到各党政机关、行政事业单位、各团体和企业，要通过基层政府或公安消防部门与单位、企业签定责任书，是责任主体意识到自己对公共安全所应负起的责任，自觉加强防范并消除安全隐患。二是强化各监督管理职能部门的管理责任意识。消防安全管理涉及到公安、消防、安监、工商、建设、教育、文化、旅游、经贸等各相关职能部门，哪一个部门、哪一个环节监督管理不到位，出现管理漏洞，都有可能产生火灾隐患。因此，必须在政府的统一领导下，各部门认真履行各自职责，联合执法监管，才能够从源头把好安全关。对那些不依照法律法规实行审批、监督、检查，工作失职渎职的工作人员，要严肃给予党纪政纪处分，直至追究法律责任。三是加强消防宣传教育和培训，形成全社会注重消防安全的氛围。通过利用报纸、电视、电台、和各类宣传栏、黑板报，多途径、多形式宣传教育，并组织消防宣传进社区、进企业、进学校、进农村，普及消防知识，使广大人民群众懂得如何正确用火、如何防火、在火灾初期如何灭火、如何自救逃生，增强群众的消防意识和自防、自救能力，从根本上遏制火灾发生和群死群伤事故。
    2、必须坚决纠正凭经验主义办事。经验是人类历史实践的结晶，对于我们的工作有重要的借鉴和指导作用，可以使我们的工作少走弯路，以取得更好的效果。但如果不顾形势的变化和当前的实际情况，一味固守经验，将会铸成大错。我市成功防御抗击今年第1号太平洋强热带风暴“珍珠”就是一个例子。今年5月9日20时，强热带风暴“珍珠”在西太平洋贝劳群岛附近海面生成，于13日移入南海中部海面，强度逐渐增强，18日凌晨在汕头登陆，中心风力14级以上。在防范阶段，一开始，一些干部群众认为，民间流传汕头农历4月没有台风，汕头海湾大桥建成后，已经多年没有遭受台风的正面袭击，再从台风移动的路径看，台风从东经115.2°、北纬14°，一直水平线向西移动到东经115°附近、北纬14°（汕头的位置是东经116.7°、北纬23.4°）,在常规情况下,垂直北上正面袭击的可能性不大。但我们通过组织气象、水文、海洋等部门专家论证，主动与中央、省气象部门会商，并跟踪美国、日本、台湾、香港等国家和地区气象部门的预测变化情况，判定今年1号台风极有可能超常规垂直北上正面袭击汕头。因此，必须坚决克服麻痹思想，纠正经验主义和迷信说法的错误导向。于是，我们在5月13日启动防台风预案，召开三防指挥部紧急动员大会。组织海上船只返港避风，紧急转移疏散居住在海边、山边、危房和危险区域作业的人员10万多人，各施工工地、商铺车站、仓库全面按防风要求加固设施，各级政府各部门责任到人，措施落实，使我市在遭受50年来极少见的强台风和特大暴雨袭击之下，仅发生2宗3人因山体滑坡造成死亡，把人员伤亡和财产损失降到最低限度，受到了国家和省防总的充分肯定。这一实践证明，政府处置公共危机既要借鉴、掌握历史的常规和经验，但又不能拘泥于常规,凭经验办事。人类现代文明的快速发展，对大自然生态环境产生了许多负面影响，全球气候变暖，台风路径多变和提早进入汕头海域，成为自然灾害对汕头威胁的新情况，我们要根据不断变化的形势，运用现代科技手段的成果，积极应对自然灾害，才能做到防范未然，有备无患。
    3、必须坚决纠正错误的利益观、政绩观导向。防范公共危机，极其重要的是端正经济社会发展的指导思想，树立安全发展观。要舍得“花钱买平安”，加强公共安全基础设施建设投入。但在一些单位尤其是民营企业中，严重存在重生产轻管理；重项目增资扩产，轻安全设施配套；重追求企业经济效益，轻员工人身安全保障。企业主追求获取最大经济效益的利益驱动，导致企业的发展与安全设施极不配套，安全隐患成为民营企业的一个带普通性问题。同时，一些基层干部受经济指标等政绩考核的导向，没有正确处理好加快发展与安全发展的关系，对企业经济发展的过问多，对安全生产检查的督促少，怕加强企业监管会赶跑客商，影响投资环境；怕增加公共安全设施投入，会分散政绩工程建设资金。因而，对企业必须承担的公共安全责任落实不到位，对政府公共安全设施，如江海堤围、水库的除险加固和达标建设、公共消防安全设施的规划建设，能拖则拖，得过且过，造成公共安全设施保障远远滞后于经济发展水平，使社会上潜伏着很多公共危机。针对这些问题，加强公共危机的防范，一方面，要教育企业牢固树立以人为本、安全发展的思想观念。使企业主认识到单纯追求经济利益，不顾员工生命安全，不落实安全防范措施，将会带来的严重结果。一把火，可以使今天的富人变成明天的穷人，甚至成为罪人。自觉纠正片面追求利润、忽视安全生产设施投入的错误倾向。对那些屡教不改、无视国家法律规定，无视执法监管部门检查管理的企业，要采取坚决措施，实行停业整顿或关闭，追究企业主和管理人员的法律、行政责任，以儆效尤。同时，要大力宣扬重视员工生命安全、自觉做好安全防范措施的先进单位和企业主，弘扬正气。另一方面，要教育各级干部树立和落实科学发展观和正确政绩观，深刻认识党中央提出的“安全发展观”的内涵，把落实安全发展作为实践“三个代表”重要思想的具体体现，树立公共利益至上的思想观念，把危机的前期控制过程纳入各级政府长远的战略目标，防止“一日曝三日寒”、“临危抱佛脚”的做法，克服“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为英雄”的心理，自觉负起公共安全责任。

  二、公共危机处置切忌反应迟缓

    由于公共危机往往是在意想不到、没有准备的情况下发生的，因而，危机决策面临的形势不同于常规状态下的决策。就其特点而言，一是事态的严峻性。在危机状态下，事态的严峻往往足以危及整个社会生产、生活秩序，因此，决策者所要处理的问题比正常状态下的问题要严重和复杂得多。二是时间的紧迫性。由于事态严峻、后果严重，要求决策者在尽可能短的时间内做出反应。三是信息的不充分性。在危机状态下，决策者及辅助人员和机构不可能有很多时间去搜集大量信息，只能依靠不充分的信息做出决策。四是可用资源的局限性。在危机状态下，决策者往往没有足够的时间去调动各地各方面的资源，而且“远水救不了近火”。可调用资源的有限性大大制约了决策者的处置手段。基于以上特点，政府必须迅速从平时的危机管理转向应急处置，以有效控制危机的扩散、蔓延、最大限度地减少危机带来的危害和破坏。综观一些危机发生处置失当的案例，其要害在于对危机决策的特点认识不充分，对待危机应急反应迟缓，错过了处置的最佳时机。
    提高公共危机处置效率，关键是解决好指挥体制问题。因为，指挥体制决定着整个公共危机处置的走向、运作程序和效果。现行的行政管理体制是条块分开，而处置公共危机要求各部门迅速联动配合。在日常的行政管理中，人们习惯于按部就班，按正常的行政职能、行政权力、行政程序和惯例办事。一些基层干部也习惯于以会议贯彻会议，以文件落实文件，发现问题层层汇报，等待上级表态，不敢也不能擅自作主，上级主管部门也往往无法独断，要与政府官员商议后决定，有时还要派员核实后再作决定。时间就在这些程序运行中消耗掉，使紧急情况迟迟得不到及时处理，导致危机的扩大和深化。实践证明，政府组织对公共危机的处置，往往情况非常紧急，很难按照常规管理方式按部就班进行。在紧急情况下，需要领导人迅速作出决策，调动大量的人力、物力，需要指挥和调动不同部门、单位的资源，而分散的、部门化的管理模式是不能适应紧急情况的。这就需要有一个高效的指挥体制来进行快速决策和调动社会资源，减少日常的协调环节和时间，减少相互推诿、扯皮现象，克服常规情况下行政系统运行的惯性和惰性。如一次火灾事故，参与救援的人员往往包括公安、消防、部队、交通、通信、医疗卫生、物资供应等，只有建立一个统一的指挥体制来协调不同管理机构和人员，使不同部门、单位和个人按照各自职责要求，既分工又相互配合，做到有序高效，把个体的力量转化为整体力量，从而发挥整体的最大优势。实行统一高效的指挥，就要实行以行政区域为单位，无论是不同政府管理的部门，还是中央、省垂直单位，都要在当地政府统一组织指挥下，步调一致，行动统一。
    在统一的公共危机处置指挥体制中，要实行行政首长负责制。政府最高行政长官有权指挥各相关部门和力量统一行动，对公共危机处置全权负责。也可以根据实际情况，由政府最高行政长官对分管某方面工作、处在第一线的指挥员授权处置。因为，政府的分管领导往往对情况的了解更加深透、业务更加熟悉，尤其是在第一线现场，对危机处置的感性认识更加深刻。在危急关头，政府行政首长即“一把手”对分管的领导或第一线指挥员授权，不是放弃责任，而是赋予分管领导或第一线指挥员授权，不是放弃责任，而是赋予分管领导或第一线指挥员更重的责任，促使他们更加尽责尽忠，义不容辞的负起责任。面对突然发生的公共危机，不但需要处置公共危机的领导人具有不同于常人的心理素质，临危不惧，沉着冷静，正确决策指挥得当，给群众以信心，稳定人心，稳定局势。而且必须敢于决策、敢于拍板，决策时要果断及时，不拖泥带水。在紧急处置公共危机，高层领导要敢于授权第一线的领导人，要敢于决策，敢于拍板，敢于承担责任。在“9·11”事件中，美国总统布什和其它高层官员，始终保持处事不乱、沉着应对、果断决策。当世贸大楼被撞后，仍有联合航空公司一架满载乘客的波音757客机距离白宫80英里处，助手第一次问是否派战斗机拦截，切尼后来肯定回答：是。在飞机距60英里处时，助手第二次问是否拦截，切尼又回答：是。当飞机越飞越逼近警戒线时，助手们第三次问，拦截命令是否有效，切尼斩钉截铁地回答，当然有效。切尼后来承认，这是一个很痛苦的决定，但必须坚决这样做，他说，面对世贸大楼发生的一切，要清醒地认识到一旦飞机被劫持，它就成了敌人的武器。这一案例，说明了公共危机发生的紧急处置，最高长官具有经验、智慧、胆识和勇气，敢于授权第一线指挥员敢于根据情况负起责任，作出决断，都是十分重要的。
    提高公共危机处置效率，首要的任务是避免危机的进一步发展恶化，这就需要采取断然的应急措施。在正常情况下，随着公众利益取向和思想观念的多元化，有时正确的政策也因为局部利益难以达成一致而无法出台；有的政策即使出台了，也因为僵化的体制和机构的抵制，以受既得利益群体的阻力而无法推行。但在危机状态下，为了调动一切可用的社会资源，尽快解决严峻的问题，避免社会动荡和灾难扩大，政府必须采取强硬的态度强行制定并推行应急政策，哪怕暂时损害一部分人的利益也在所不惜。尽管这些做法与现行倡导的民主决策、尊重民意不相符合，但在危机状态下是完全必要的，“两害相权取其轻”。如自然灾害发生后，政府应当采取一系列紧急措施，如立即组织调动应急救援队伍和社会力量，征调特定公民参加应急救援和处置，要求具有特定专长人员提供救援服务；调动应急救援物质和生活必需品；组织营救和救援人员，疏散、撤离并妥善处置受到威胁的人员；迅速消除危险源，标明危险区域，维护社会治安；禁止或限制使用有关设备、设施、、关闭或限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动；对食品、饮用水、燃料等生活必需品实行特殊销受、购买制度，限制个别信息、服务和资金周转等经济活动，等等。又如社会安全事件发生后，政府可以依法采取一系列强制措施，如对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、电力、水的供应进行控制；封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所的活动；加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、广播电台、电视台、外国驻华使领馆何等附近设置临时警戒线等等。当发生严重危害社会治安秩序的情况时，公安机关应当立即依法出动警力，。以争根据现场情况依法采取相应的强制性措施取在最短时间内化解危机，恢复社会秩序，将危机造成的破坏和损失降到最低程度。我国在2003年4月针对SARS事件的严重性，采取了果断措施，对SARS患者和疑似患者进行隔离，构筑了一道“横向到边，纵向到底”防控网络，特别是加大对流动人员的管理，有效地阻止SARS病毒的进一步扩散蔓延和升级，也有效地阻止危机从公共卫生领域向其他相关领域扩散。美国政府在“9、11”事件发生后，下令美国航空管理部门迅速关闭全美机场，当天所以航班一律停飞。这些案例，都是防止公共危机扩散的有效做法。
三? 公共危机信息传播切忌不对称
    政府公共危机信息传播，是指以政府为主体，通过发挥传播沟通职能，以公共危机信息为载体进行流动，在保证公众知情权的基础上，与社会公众建立良好沟通桥梁，最大限度地向内公众以及媒体告知事件的信息，提高政府应对危机的信息传播，涉及到政府与大众之间、政府与媒体之间、各级政府及部门之间的关系，这三个关系的良好好的互动形成了有效的政府公共危机信息传播机制。基于公共危机的突发性、不可预见性以及发生之初易引发公众恐慌、公众渴求尽快获取危机相关信息等特征，政府公共危机信息传播具有以下特点：一是时间的制约性。危机事件一旦发生，时间因素最为关键。政府必须迅速启动危机管理机制，信息传播机制也必须立刻投入运行，对外发布信息。如果政府在危机事件面前信息传播迟钝，势必丧失危机管理的有利时机，造成被动。二是传播导向的艰巨性。在公共危机中，稳定民心、保持社会秩序的良好运转，是政府公共危机管理所追求的最佳效果。当危机发生时，人们的生命财产安全受到威胁，往往会出现心理恐慌，使社会公众对政府的决策、许多和能力产生怀疑。而网络、多媒体技术的普及，使突发事件的有关信息在世界范围内迅速传播，其中也夹杂一些夸大、失实的报导，增加了政府解决危机的困难。因此，政府的传播导向十分重要。一方面，要满足公众对危机事件各种信息的需求，积极配合媒体报导，把公众的注意力引导到有利于危机的解决上来；另方面，要保障公共的知情权，及时制止谣言的传播，恢复公众对政府的信任。三是公众对象的广泛性。突发性危机很快成为公众关注的焦点。危机事件会导致公众心理受到很大的压力，恐慌性增强、不信任感加剧，如何化解公众的恐慌心理，、建立对政府的信任，是政府必须始终面对的问题。四是传播协调的紧迫性。社会公众在危机的冲击下，一时难以做出正确的判断和理性思考，在各种利益冲突面前，政府必须尽快协调处理各方利益关系，引导社会各阶层、各类群体配合政府处置危机基于以上特点，防止政府公共危机信息传播不对称，特别要注意把握以下三方面：

（一）保持对内信息畅通，为快速反应提供基础条件。有的时候，一个地方或单位发生了公共危机，基层政府的领导和部门担心承担责任，影响自己和地方的形象，千方百计掩盖事情真相，不愿向上级如实报告危机，采取大事化小，小事化了? 的做法，从而导误上级政府和管理机关的正确决策，这十分有害的。一旦重大公共危机发生，就要作出快速反应，而快速反应的基础是畅通的信息渠道和准确的信息源。实现处置危机的快速反应，一是事发地单位在向上级主管单位报告的同时，要先行越级报告，并向公共危机的综合处置机关（如“119”火警、“120”医疗急救中心）报告，请求上级在更大范围内调动社会资源控制和处置危机，以避免常规的逐级上报导致错失控制危机的时机，使事态恶化；二是上级政府和机关要及时弄清情况，尽量通过多种不同渠道掌握危机发生、发展的精确信息，及时调动社会资源组织救援处置。并及时检查跟进，为下一步决策提供有利依据。
（二） 保持对公众信息畅通，以利于社会公众在危机关头做出准确判断和决策，理解、支持、配合政府处置公共危机。英国思想家培根说过：“如果一个全民政府没有全民信息，或者说缺乏获取这种信息的途径，那么它要么是一出闹剧的序幕，要么就是一出悲剧。或者两者兼而有之。”我国古代先贤说过，“水可载舟亦可覆舟”。历史的经验也有力地证明，凡广可言路，官民沟通良好，则政通和；凡法藏官府，信息阻塞，民不可知，则鸦雀无声，以致百弊横生，上下失察。公共危机的信息公开，可以使民众最大程度地了解危机真相，及时准备，有效预防，使可能带来的社会灾难减到最底程度。公共危机的信息公开，还可以提高公众对政府处置危机行为的理解和配合，包括政府在处置危机中，要求公众配合的一些特殊紧急措施，如暂时中止公民的一些权利。如果公众没有相关的信息，他们就不会理解政府采取应急措施的必要性，就会对政府行为缺乏认可。而一个对政府行为缺乏认同感的社会群体，是不可能有效配合政府行为的。我市在抗击今年第1号太平洋强热带风暴“珍珠”中，把确保人民群众生命安全放在首位，要求居住在各类危险区域的人员必须在台风登陆前48小时内全部撤离，转移到安全场所。并通过汕头电视台、广播电台每30分钟播出一次，进行广泛宣传发动。之后，各区县政府和安全、房管、渔业生产等部门密切配合，对每个村居、社区逐一检查落实情况，对那些拒不执行搬迁撤离的人员，实行强制性组织撤离，安排好他们的住宿和基本生活。事后，许多干部群众称赞市政府采取了果断措施，确保了这次在防御50年一遇的台风强降水自然灾害中，把人员伤亡控制在最底程度。
（三）建立政府与媒体的良性互动关系，发挥舆论导向作用。政府，是社会公共权力的代表，代表人民管理社会公共事务；传媒是社会公器，代表公众行使社会监督的职能。首先政府要充分认识媒体在危机管理中的积极作用，增加信息传播的透明度，畅通信息渠道。要改革以前陈旧落后的信息传播理念，着眼于社会公众的现实利益；坚决摒弃对公众“报喜不报忧”和“内紧外松”的做法，及时为公众提供准确的信息，给社会公众以重大事件的知情权。在突发公共危机中，面对多样化的信息传播渠道，政府应体现最有掌控能力的权威，通过对大众传播媒体及时地、有针对性地发布正确信息，实事求是地说明情况，对于制止不良新闻，以正视听，缓解大众的恐慌心理十分有效。近年来，我市在防控禽流感工作中，充分发挥汕头新闻媒体的主渠道作用，定期发布信息，加强各个阶段工作情况的宣传，使传播媒体的舆论导向与市政府的工作部署同步。2004年春季，在我国内、省内尤其是汕头周边城流感的工作部署和各地各部门采取的措施，说明防控禽流感的严峻形势和我市尚未发生禽流感的实际情况，通过新闻媒体保障公民的知情权；当境外个别媒体报道汕头有意隐瞒禽流感疫情时，我们迅速调查核实，在确认是误传误报之后，组织新闻媒体实地调查农村的防控措施和是否发生疫情，通过新闻媒体澄清事实，以正视听，使谎言不攻自破；针对周边城市发生禽流感疫情，汕头市民产生恐慌心理，“闻鸡色变”，市场上“三鸟”价格大跌的情况，我们在电视、电台开辟防控禽流感知识讲座，组织动物防疫、食品卫生、科技部门的专家，通过媒体向公众宣传禽流感是可防可控的，讲清禽流感病毒在摄氏70℃以上的高温就会被杀死，只要对家禽进行煮熟就可以放心食用。同时，市领导和有关专家还通过电视媒体向社会播放食用家禽的实况，解除了群众的恐慌心理。可以说，这几年，汕头没有发生禽流感疫情，并保持防控工作有条不紊，社会稳定，新闻媒体的作用功不可没。实践证明，随着社会的进步，公民的权利意识和自我保护意识的不断增强，我们要更加重视新闻媒体的积极作用，加强与新闻媒体的沟通，通过充分发挥政府府信息的权威性和主渠道作用，与新闻媒体一? 起，共同推动公共危机管理的顺利开展。

摘自：《潮汕史学》2006